新加坡地铁建设审慎决策

　　在城市运营管理中，地铁以其运量大、速度快的特点成为解决城市通勤问题的重要交通工具。但地铁建设投资巨大，其决策不仅涉及国家和地区的当前和长远利益，而且还关系到行业利益。决策失误往往导致社会经济发展的不良后果，甚至带来政治上的动荡。新加坡政府在地铁这样的大型基础设施建设决策中，采取科学慎重的态度和方法，促进了经济发展和社会稳定。

　　一、背景

　　新加坡建国初期，随着经济发展和人民生活水平的提高，汽车拥堵问题逐步显现出来。由于土地有限，新加坡必须发展有效的公共交通系统，抑制汽车数量的无序增长。大运量快速交通能够有效缓解城市的交通拥堵，并为人们提供方便的交通手段。从1967年开始，建设大运量快速交通系统的设想成为媒体热议的话题。

　　但是，大运量快速交通包括轨道交通、全巴士系统等多种类型，哪一种更适合新加坡呢？新加坡从1967年有关大运量快速交通的想法浮出水面，到1982年拍板决定建设轨道交通系统，整整用了15年的时间。

　　二、过程

　　（一）十年论剑

　　从1972年至1982年，新加坡政府围绕建设大运量快速交通组织了一系列的可行性研究。在这期间，围绕建设什么样的“大运量快速交通”，各方意见互相交锋，好比“十年论剑”。

　　第一阶段的研究在1972-1974年展开，研究经费耗资400万新元。由世界银行和联合国发展署负责协调，韦伯?史密斯公司承担具体研究工作。尽管世界银行的专家不赞成新加坡发展轨道交通，并对其研究中所用的参数持有异议，但研究报告仍得出了建议在新加坡发展由轨道交通和公共汽车相结合的综合交通系统的结论。

　　第二阶段的研究在1975-1977年展开，耗资450万新元。着重探讨实施大运量公共交通的细节问题，包括地基条件，隧道工程以及收支预测。第三阶段的研究在1978-1979年展开，耗资190万新元，着重研究轨道交通运营。

　　在第三阶段研究完成的几个月之后，财政部安排了一个六人小组对研究报告进行独立评估，主要任务是评估研究中所使用的方法和假设。小组由哈佛大学汉森教授领导，成员包括哈佛大学和印第安纳大学的教授。该评估花费了50万新元，用时四个月。评估报告对以前所使用的方法、参数提出质疑，认为建设以公共汽车为主的交通系统更合适。

　　1980年10月6日，针对出现的不同意见，新加坡广播电视公司组织了一场关于是否应建设轨道交通的史无前例的电视大辩论。辩论会邀请李光耀总理做裁判。提倡以公共汽车为主导的团队认为轨道交通花费太高，不适合新加坡；支持轨道交通的团队则认为以公共汽车为主的系统会造成新的交通拥堵，只有轨道交通才能解决新加坡的交通问题。辩论中，双方引经据典，充分分析评估不同交通系统对社会经济各方面所产生的影响。双方在争辩中高潮迭起，各有占上风的时候，而最终结局则是支持建设轨道交通的一方获胜。

　　电视大辩论之后新加坡政府又委派交通部部长率代表团参观了加拿大、美国和欧洲的十个城市，考察相关的轨道系统，以及地铁给城市发展带来的影响。同时政府又计划了两项相关的研究：一项是论证全巴士系统可实施性及其影响；另一项则是关于轨道交通系统的实施和影响，并将其与全巴士系统进行比较。第一项研究历时九个月完成，结果显示全巴士系统不可取，从而确认了地铁系统为最佳方案。

　　1982年5月30日，新加坡政府正式宣布将投资50亿新元建设轨道交通系统。

　　（二）政府主导

　　作为决策者，新加坡政府在轨道交通十年研究辩论中重点把握了以下三个方面的问题：一是准确找出问题的关键，让讨论的焦点集中在主要问题上；二是组织不同方案的研究论证；三是把握大型建设项目对新加坡经济秩序的影响。

　　民众对新加坡的“汽车问题”非常关心，为治理交通拥堵问题献计献策。新加坡政府非常重视这些建议，及时给予引导和回应。譬如，政府一方面根据民众和专家的建议，在中心区开征拥堵税以控制交通流量；另一方面对该措施的实施进行监控，及时评估其效力，让民众清楚拥堵税能在多大程度上解决交通拥堵问题。又譬如，新加坡汽车公会曾建议利用现有的铁路构成以火车和轮渡形成的交通系统，政府也及时回应，指出铁路属马来西亚所有，在政治上和技术上无法用作城市客运交通，而有关用轮渡联系市中心与东西部的设想也因缺少渡轮码头而不切实际。针对解决交通问题的各种不同意见，新加坡政府一直把握着方向，保持把讨论的重点聚焦在建设大运量公交系统上。

　　其实，新加坡政府从一开始就对建设轨道交通系统有非常明确的意向。但是新加坡政府并没有因为这种意向而对轨道交通建设项目盲目拍板、从速上马，而是认真地对其进行科学审慎的研究。政府成立了“道路交通行动委员会”，负责主持电视大辩论前的三个阶段的研究论证工作。随后又组织评估小组对前期研究结果进行评估，并由交通部部长带队出国考察。时任总理李光耀更是亲自出马，每月听取研究论证的进展，并亲赴香港考察港铁的建设及其对香港城市发展带来的影响。

　　新加坡政府对地铁建设将给新加坡整体经济产生的影响进行了前瞻性的估计和考量。由于意识到地铁线的布局会给城市的地价带来极大的影响，因此在方案讨论过程中，地铁线路的走向虽然没有秘而不宣，但却不予具体化、也不作为讨论的话题，从而避免因地产投机活动产生对整体经济发展的干扰。

　　（三）专家论证

　　地铁建与不建，争论的焦点在于是否为解决新加坡交通问题的最佳方案。在十年论剑中，论战的双方各自请来交通规划工程领域的专家，力争以科学的论证来击败对方。

　　韦伯?史密斯公司是一家成立于1952年的美国交通咨询公司，在美国及世界各地的交通领域均有建树。受新加坡政府委托，该公司承担了新加坡大运量快速交通可行性研究的第一阶段和第二阶段的研究。合同明确规定提交的报告中应至少包括四个不同方案的比较。其中一个方案必须是以公共汽车为主的交通系统，还有一个方案必须是以轨道交通为主的系统。并对具体的研究内容作了详尽的规定，如测算现状交通需求，预测运营服务中可能出现的问题及其对策；分析交通关系以便为未来交通情况的预测奠定基础；预测未来交通设施的需求，特别是对大运量交通服务的需求；系统地分析和比较不同交通投资和政策所需的经济成本和效益，运营质量和环境影响；对未来交通系统提出建议，并提供一个从经济、工程方面均具有可行性的方案。

　　按照以上合同要求，韦伯?史密斯公司在第一阶段成果报告中对六种不同的城市交通系统作了比较分析，包括以现状系统为基础扩展出的全巴士系统的一号方案；以公共汽车和轨道交通混合形成的二号、三号和四号方案；以汽车快速交通（BRT）系统为特点的五号和六号方案。以1972年新元的价格水平，这些系统的投资在4.8亿至7亿之间，以BRT系统最便宜，轨道交通系统最贵。但对效益/成本的分析表明，最便宜的BRT系统的效益/成本值小于1，而以地铁-公共汽车混合的系统效益/成本可达到1.67。

　　该报告最后得出以下结论：第一，地铁服务与限制私人汽车的拥有和使用相结合将会给新加坡带来巨大的经济效益；第二，在现有的技术条件下，轨道快速交通是解决所面临交通需求的最佳方案；第三，地铁系统应包括沿南岸的东西方向线路和从中心区连接中北部地区的线路，并连接主要商业街走廊和中心区其他活动区。

　　反对建设地铁的汉森团队，用不同的参数对公共汽车系统和地铁系统重新计算，指出地铁建设给新加坡的发展带来的好处微不足道。而一个全巴士系统，结合快车服务和对私人汽车控制的政策，完全能解决新加坡的交通问题，并且成本低。汉森报告认为，如果要建地铁的话，一条地铁线（而不是韦伯?史密斯公司推荐的三条线）就足够了。

　　韦伯?史密斯公司的专家通过参数评估发现，汉森报告中关于公共汽车高峰时间的行驶车速被夸大了，忽略了乘客上下车的时间和在交通路口遇到红灯的情况。韦伯?史密斯公司提供的乘客上下车占用道路空间、造成拥堵的照片，在辩论中成为有利的证据。

　　（四）公众参与

　　虽然新加坡有关地铁建设的建议和想法在20世纪60年代末就见诸媒体，但并没有系统地安排公众参与相关的讨论，以至于在1980年，有公众写信给报纸抱怨没有把公众的意见反映出来。有公众说：“既然地铁建设影响到大众的生活方式，政府应该让公众有机会看到具体的研究报告和相关的调查详情，并鼓励公众参与到讨论中，把公众拒之门外是不对的。政府决策不能只听由专家垄断的意见，听听私人行业里的建筑师、规划师和工程师的意见会大有帮助。”

　　政府及时回应，肯定了增加公众对地铁项目了解的重要性。《新加坡时报》也积极响应，做了一个由四个部分组成的系列报道，介绍地铁建设的背景情况。接下来，许多读者投信于报纸，踊跃提出自己对地铁建设的看法。李光耀在回忆录中说：“……在决定兴建地铁之前，我们用一年的时间，让民众针对地铁系统胜过过去用道路实施全巴士系统的论点进行辩论。”

　　电视大辩论之后，曾一度有人建议举行全民公投，以此决定是否兴建地铁。对此政府回应说，公众还在消化有关地铁建设的信息。其建设决策必须由深入了解其中全部问题的相关人员作出，这不是一个全民公投中“是”或“不是”的问题。

　　三、 成效

　　面对城市交通拥堵的问题，新加坡政府一方面采取有效措施限制私人汽车的拥有和使用，另一方面则是发展以地铁为骨干的高质量公共交通网络。从20世纪80年代初政府决定修建地铁，并于1987年建成投入使用至今，新加坡的轨道交通总长度已达到109.4公里，成为新加坡交通网的“脊梁”。地铁线把遍布全岛的26个新镇连接在一起，从每个新镇中心都可以乘地铁直达市中心任何一个主要活动区。居住在新镇边缘地区的居民则可以乘巴士到达地铁站。按照目前的交通线路布局，95%的地铁乘客可以不用或最多乘一次巴士就可到达地铁站。目前，新加坡60%以上的机动车出行由公共交通来完成，而约2/3进出市中心的客流由地铁运送。

　　值得一提的是，由于地铁把市中心和郊区连接起来，使地铁沿线土地大幅度增值。在新加坡，完善的税务制度（如房地产税、物业转让税）和土地开发管理制度（如用地功能变更费）保障了公共设施建设所带来的大部分土地增值不会流失到私人开发商的口袋里。前交通部次长严崇涛曾指出，地铁建设所带来的土地增值，足以提供地铁建设所需要的资金。

　　四、启示

　　（一）大型基础设施的决策需要科学论证

　　一方面，政府的领导者、决策者在大型基础设施建设项目建设决策中，要充分调研，亲自到第一线了解情况，掌握第一手资料，以正确把握决策的大方向；另一方面，要依靠专家进行深入细致的分析研究。政府有必要营造一个对立面，让专家团队以事实和数据为基础，相互挑战对方，最大程度地减少决策失衡的可能性。

　　（二）大型基础设施的决策和建设要统筹考虑各方面的关系

　　大型基础设施建设涉及国家、地区发展格局和不同经济团体之间的利益协调，需通盘考虑，不能就事论事。大型基础设施的决策和建设是一个不断论证、调整和完善的过程，不是一朝一夕能够完成的，需要研究各种可能的解决方法。决策过程中，要保证公众的知情权，鼓励公众参与，但又不能以民众情绪决定大型基础设施的建设决策。