推进海西基本公共服务均等化创新战略

推进基本公共服务均等化，保证公共服务的有效供给，是当前促进我国科学发展与和谐社会建设的一项重要内容。根据《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，基本公共服务均等化是海西建设的一项重要任务。抓住海峡西岸经济区建设战略机遇，探索基本公共服务均等化与有效供给的创新战略，促进科学发展与和谐社会建设，是当前福建亟待解决的一项重大任务。

福建已具备推进基本公共服务均等化的良好基础。从全国来看，福建的基础教育、医疗卫生、文化体育、公共安全、社会保障等公共服务资源的人均拥有量和保障水平均处于中等偏上位置，部分市县的一些指标处于国内领先行列。但是，福建推进基本公共服务均等化也存在一些深层的矛盾和问题，主要是区域和县社会经济发展不平衡，城乡统筹发展难度较大，基本公共服务均等化的财政投入与需求不相适应，公共服务有效供给的水平还不高。

基本公共服务均等化，是指政府根据经济社会发展水平，为满足社会成员在基本生存权和发展权方面的需求，向社会成员所提供的起点基本一致、机会相对均等、结果大致相同的公共服务。基本公共服务均等化战略目标的实现，不仅要依靠加大财政投入力度，还要不断提高公共服务有效供给的水平。公共服务的有效供给，是指通过公共服务制度体系改善、提供主体的扩展、提供机制与工具的改革来改善公共服务自身的体系，促使用于公共服务的社会公共资源得到充分利用。

推进基本公共服务均等化，必须处理好基本公共服务均等化与公共服务有效供给的关系，这是因为：第一，公共服务的“公平”与“效率”必须结合起来。一方面，公平出效率，没有一定程度的公平，就不会有效率，也不会有福利增加；另一方面，效率保公平，没有高效的制度安排，只会导致更大的资源浪费。第二，基本公共服务均等化不能过度依赖于政府自身的力量。必须减轻基本公共服务均等化对财政投入的依赖，更多地依靠社会力量参与，依靠制度机制改善，形成一个与现行经济发展水平相适应的基本公共服务均等化体系。第三，公共服务的有效供给是使基本公共服务均等化落到实处的保障。公共服务的有效供给，不仅表现为供给主体的改善，还表现为根据公众的需求和评价来改变基本公共服务供给的次序、重心和范围，使之更为符合公众的实际需求。同时，公共服务的有效供给，还意味着建立政府公共服务绩效评价机制和效果跟踪反馈制度，使人民群众在基本公共服务均等化过程中有知情权、参与权和监督权。

目前，福建已经具备了推进基本公共服务均等化的基础条件，又拥有海峡西岸经济区建设的战略发展机遇，必须立足实际，锐意改革，提出富有福建特色的基本公共服务均等化与公共服务有效供给的创新战略，推动福建经济社会又好又快发展和海峡西岸经济区建设。

一是出台基本公共服务均等化的创新性战略行动规划：

——明确基本公共服务均等化的基本内容。基本公共服务均等化的内容必须涵盖以下三个方面的要素：社会平等要素（社会各阶层都能够共享政府提供的最低限度的公共服务，基本性公共服务不存在阶层差异）、地域平等要素（地区之间公共服务供给差异显著减少，并且都能够达到最低限度）和普遍开放要素（政府提供的公共服务必须向所有具有相关资格和条件的人开放，不存在歧视和特权现象）。

——界定基本公共服务均等化的统一标准。必须根据公共需求和经济社会发展水平，制定和完善基本公共服务领域的公共服务标准，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。

——推出基本公共服务均等化的阶段计划。应研究制定福建省基本公共服务均等化的专项战略规划（2010年到2020年），并逐年推出年度行动计划，从短期、中期、长期三个阶段，明确全省推进基本公共服务均等化的阶段、进度和目标。

二是建立可持续的基本公共服务均等化的财政支持体制：

——优化公共财政支出结构。必须调整和优化公共支出结构，把稀缺的公共财政资源优先用于基础教育、基本医疗保障、基本住房保障、环境保护、社会安全网、基础设施维护，以及其他具有比较优势的用途上。

——确立财政支持的重点领域和群体。一方面，应该优先发展科技、教育等能够拓展人的基本能力的公共服务，不鼓励直接的经济资助，主张导向积极的人力资本投资；另一方面，公共服务均等化的群体重点应该放在低收入人群身上，对城市、农村中等收入及中等收入以上人群，更多地要以缴费型的公共服务项目为主。

——探索推进财政管理体制改革。例如，可考虑省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面逐步核算到县，减少财政管理层级，提高行政效率和资金使用效率。

三是深化行政管理体制改革，提高政府公共服务能力：

——以决策与执行分开为切入点，理顺政事关系。探索改变目前以职能和部门为导向的公共服务体系，通过决策与执行分开，成立大部门的服务决策机构，将服务性职能部门从政府中剥离出来，成立专门的执行机构，专司公共服务执行。

——合理分摊各级政府基本公共服务均等化的成本与责任。省级政府要加强经济社会事务的宏观管理，减少和下放具体管理事项，把更多精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上。同时，向县市下放更多的微观公共服务管理权力，并相应地增加地方财权。

——转变政府职能，加强政府公共服务能力建设。政府要尽量转移出那些可以由社会公共组织承担、由市场自行调节的职能，强化公共服务职能。加强上下级政府之间的分工与协作，提高公共服务供给效率。

——构建基本公共服务均等化的法律约束机制。完善保障基本公共服务提供主体、资金来源、管理体制的规范性，进一步明确各级政府、部门所应承担的具体责任，同时，制定未履行责任的制约、惩罚制度等责任追究机制，使每个环节落实均等化措施。

四是完善公共服务体系，提高公共服务有效供给的水平：

——推进事业单位改革。事业单位是提供公共服务的基本主体，必须围绕建立统一、有效的公共服务体系的目标，推进事业单位分类改革，引入法人治理结构，探索“管办分离”的事业单位改革模式，提高事业单位公共服务供给能力。

——以提供和生产分开为切入点，建立公共服务社会参与机制。通过提供与生产分开，建立政府与其他行动主体的合作机制，实现政府与私人部门、第三部门共同治理。

——探索政府与市场之间的可抉择公共服务供给机制。政府可以根据不同的基本公共服务的特点以及不同的群体需求，充分运用政府供给、市场供给和志愿供给等多元化供给机制。

——建设基本公共服务绩效评估制度。推进以基本公共服务均等化为主要内容的绩效评估，选择典型区域和典型基本公共服务领域（如教育、医疗和社会保障）进行基本公共服务数量和质量测评，使之能够不断调整以适应社会需求。

——建立新型的基本公共服务信息平台。加快政务信息化建设，在政府内部探索利用网络信息和通讯技术，建立电子化、数字化及网络化的公共服务信息管理体系，利用交互网络技术实现政府与终端用户之间的联络机制，构建统一开放的基本公共服务供给信息平台，增强基本公共服务供给的透明度和便利性。

（作者为厦门大学公共事务学院教授）