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社会组织建设更需要法治化

2013-09-13 11:53:07来源:理论网

  社会组织是独立于国家政府系统和执政党系统,以社会成员的自愿参与、自我组织、自我管理为基础,以社会公益活动或互益活动为主旨依法建立的非营利性组织。在国际上,一般把这种意义上的社会组织称作“非政府组织”,由于其不具有营利性,也称作其是“非营利性组织”。

  传统社会强调管理,并且是政府的一元化管理,现代社会强调社会治理,并且是多元治理。现代社会的社会治理格局,必须要有新的角色与政府分担治理职责,社会组织就是一个新的角色,它是除政府以外参与社会建设的重要主体。目前,自我国十二五规划中明确提出要改进社会组织管理,建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制以来,社会组织建设蓬勃发展,并承担着更多的社会职责。但是,由于立法的滞后,社会组织建设也存在很多问题,有待及早地纳入法治轨道,通过法律引导,规范它的建设与发展。在一定意义上来说,社会组织建设更需要法治化。

  首先,社会组织以社会公益活动或互益活动为主旨,从其建立之初,就具有一定的社会公信力,所以,更需要纳入法治轨道,防治其非法欺骗善良公众。社会组织具有公益性、非营利性等特征,这就非常容易获得公众的信赖,比如,红十字协会是典型的社会组织,它具有社会慈善性,人们非常信赖它。公民愿意向红十字协会捐款,是想借助红十字协会这一平台,表达慈善之心,服务于社会。尽管公民非常信任这类社会组织,但是,如果社会组织建设不纳入法治轨道,就可能会使其利用人民的善良愿望,挥霍公众捐款,辜负人民的信任,甚至会出现借社会组织之名,谋取非法利益的现象。

  其次,社会组织作为社会多元治理结构中的重要一元,已经得到人们的广泛认可,它在现实中发挥着越来越重要的作用,这更需要法治化,以便增强它的能力。社会组织能力是社会组织为社会提供非营利性(包括公益性和互益性)产品和服务的能力。社会组织能力建设最初由国际NGO培训和研究中心发起。良好的社会组织能力有助于形成组织与环境的良性互动,获得竞争优势,保证组织的持续健康发展。社会组织能力体现在多个方面,比如财务管理能力、人力资源管理能力、领导能力、战略规划能力等等,这些能力的建立与展现如同公司法人的能力一样,需要借助内部完善的治理结构。社会组织治理结构是关于社会组织控制权分配的一整套法律、文化和制度性安排,它如同公司治理结构一样,必须通过法律予以引导规范,而不应该是随意设置的。对于公司法人来说,内部治理结构是建立在所有权与经营权分离基础之上的,并且,虽然存在所有权和经营权分离的问题,但最初的出资人也是最终的受益人,不是分离的,也就是说,出资人可以获得红利;社会组织不同于公司法人,社会组织的出资人(捐助人)与受益人的角色是分离的,社会组织的法人治理结构是建立在所有权、经营权与受益权“三权分立”基础之上的。所以,没有法律的规范,很难实现社会组织内部权力的平衡分配,出资人从理论上来讲是不应该获利的,但是,现实却往往未必如此。如果社会组织的内部治理结构不完善,不但会使其缺乏承担社会职责的应有能力,而且,还会破坏利益分配理念,使社会组织偏离应有的发展轨道,影响其健康成长。

  再次,在我国,社会组织的发展还处在初级阶段,通过法律引导规范,能保障其从发展之初,就健康成长。法具有规范性、制约性,我国社会组织主要分为社团组织、基金会和民办非企业组织三类,这三类社会组织均需要法律的规范和约束。通过规范与制约,社会组织就会成为我国多元治理结构中的一员,就会有助于拓宽公民利益诉求表达途径,有助于化解社会矛盾;通过规范与制约,社会组织就会成为我国政府职能转变中的重要合作者;通过规范与制约,也有助于培育公民的自治能力,促进社会民主的向前发展。

  总之,社会组织的发展更需要法治化,特别是当前,由于我国已有的社会组织存在很多问题,比如:自身能力不够,缺乏科学合理的内部治理结构,信息不透明,财务制度不健全,还带有浓厚的官民二重性特色,独立性不强,这些情况要求必须加强法治建设。只有加强社会组织法治建设,按照法律的要求,培育组织的独立性,增强其活力,才会使其更好地独立地承担起应有的社会责任。

  (作者:中央党校宪法行政法教研室主任、教授)

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