学习参考资料2009年第五期

5月22日,中共中央政治局召开会议,审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,这是我国社会主义民主政治建设中的一件大事,也是党政领导干部问责工作走向科学化、规范化、法制化的重要里程碑。这一《规定》的出台，标志着党政领导干部问责走向法制化，也标志着从原来的“群众路线”开始向“制度问责”过渡。本期《学习参考资料》就以上内容进行了详细的分析，并简要地介绍了我国行政问责制度化探索的过程和特点，以期对您的学习有所帮助。

目  录

　　★健全党政领导干部问责制的里程碑

　　★党政领导干部问责走向法制化

　　★从“群众路线”到“制度问责”

　　★行政问责制度化探索的过程和特点

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健全党政领导干部问责制的里程碑

　　有利于社会主义民主政治建设:使问责制真正成为我国政治生活中的一种常态

　　《暂行规定》的制定,有利于完善党政领导干部问责制。法律法规具有规范性、稳定性和普遍的约束性。完备的法制是推行问责制的前提条件。虽然我国涉及到问责的法律、法规、规章和规范性文件很多,但由于没有一部统一的、内容全面的问责法律,实践中需要问责的许多情形、程序等都没有相应的明确规定；同时,各地颁布的有关问责的地方性法规和政策规定虽然也不少,但也是五花八门,不仅规定的内容不尽相同,而且对同样的违纪违法行为,要求当事人承担的责任不同,适用的问责方式和标准也各异,严重影响到问责制的实施效果。所以,制定《暂行规定》这一法规性文件,将全国各地推行党政领导干部问责制中积累的许多成功经验上升为党的规定,使其成为党政领导干部必须遵照执行的、具体明确的行为规范。不仅是建立健全党政领导干部问责制的一项基础性建设,而且有利于有效地巩固改革成果,促进党政领导干部问责制的进一步完善。它的颁布实施,初步解决了一段时期以来党政领导干部问责制缺法少规的问题,使党政领导干部问责工作做到有规可依、有章可循。既有利于贯彻依法治国的方略,加强对党政领导干部的依法管理、依法监督,也有利于社会主义民主政治建设,为完善党政领导干部问责制提供法规性保障,使问责制真正成为我国政治生活中的一种惯例、常态,实现由过去的“风暴型问责”向“制度型问责”的转变。

　　有利于增强党政领导干部的责任意识:权力就是责任,有权必须尽责

　　《暂行规定》的制定,有利于增强党政领导干部的责任意识。党政领导干部是人民的公仆,全心全意为人民服务既是党的宗旨,也是党政领导干部的最高职责。实行党政领导干部问责制,是深化干部人事制度改革的一项重要举措,其目的就是要通过对那些不作为、迟作为、乱作为、失职渎职的党政领导干部进行责任追究,来强化其责任意识、公仆意识和全局意识,使其牢固树立对人民负责的观念,以对党和国家高度负责的精神,履行好党和人民赋予的职责,兢兢业业完成各项工作任务。同时,也有利于打破“能上不能下”的陈规陋习,建立起一种更有效的退出机制。而这一切都必须要坚持依法实施的原则。所以,《暂行规定》的制定,使得党政领导干部的职责更加明确,对其工作中是否存在失职行为、是否应当承担责任以及责任的大小,有了明确的评判标准和依据,并通过具体的责任追究和坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则,唤起党政领导干部对自己手中权力的来源、权力行使的目的和方式进行深刻反省,必将有利于各级党政领导干部切实践行全心全意为人民服务的宗旨,使他们充分认识到,权力就是责任,有权必须尽责。不仅要对上级负责,而且要对人民群众负责。否则,就要承担不利于自己的后果。

　　有利于促进反腐倡廉建设:更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设

　　《暂行规定》的制定,有利于促进反腐倡廉建设。实践证明,加强反腐倡廉建设,必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设。特别要解决权力过分集中、缺乏制约和权责不一致的问题。而《暂行规定》的制定,是加强反腐倡廉法规制度建设,完善领导干部行为规范,健全党内监督和责任追究制度的重要举措。它与《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》一样,是一部重要的党规,不仅有利于加强对党政领导干部的监督,真正形成用制度规范从政行为,按制度办事,用制度管权、管事、管人的有效机制,充分发挥问责在党风廉政建设中的积极作用,而且有利于培养一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意、廉洁高效的党政领导干部队伍。（唐晓阳/中共广东省委党校行政学教研部主任、教授）

　　（来源：《南方日报》2009-06-03）

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党政领导干部问责走向法制化

　　5月22日中共中央政治局会议审议并通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，是对负有决策责任的“党政领导干部问责”的正式法规。随着酝酿已久的《暂行规定》出台，我国在制度层面基本完善了对公共权力控制与监督的责任追究、纪律追究、法律追究三大机制，对全面保证公共权力的运行质量和提高党的执政能力将起到重要作用，也将极大地推动社会主义政治文明和服务型政府的建设。

　　近几年来，随着一些“公共突发事件”曝光率增强和公共权力运行透明度提高，“官员问责”成为社会公众和媒体关注的热点，一些地方政府出台了相关的行政问责法规，把责任追究机制引入行政管理之中。但各地由于在行政问责范围、标准和程序上缺乏统一性、规范性和严肃性，也引起很大的争议。十七届中央纪委第三次全会提出：要“积极推行党政领导干部问责制，严肃追究给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的行为”。这一表述为官员问责范围和标准提供了依据，《暂行规定》的出台，是使“党政领导干部问责”步入法制化的重要步骤。

　　首先，问责的对象范围或客体是负有领导和决策责任的“党政领导干部”。与以往“问责”基本上是行政系统内部问责的方式不同，《暂行规定》明确地把党委系统也纳入问责体系，把问责的范围覆盖到政府和党委两个系统，消除了以往只在行政系统问责、而同样负有领导和决策责任的党委系统却置身事外的疑虑，使问责更加规范合理。同时，问责的对象是各级各类党政系统“负有决策领导责任”的“领导干部”，而不是承担事务性工作的全体公务员。公务员在执行事务工作过程中违纪违法，按照公务员法及相关法律和纪律处分条例规定执行。例如，某公务员开会睡觉，有纪律处分条例，该怎么处分就怎么处分，与问责无关，不能用问责制代替纪律和法律追究。从国际惯例来看，问责制属于政治层面的制度安排，而不是法律层面的制度安排，那些负有决策及政治责任的官员是问责的主要对象，如果随意扩大问责的范围，就可能造成问责混乱和不严肃的后果。

　　其次，问责制是对负有决策领导责任的官员从政过程及公共权力使用过程的“不作为、无作为、作为不力、乱作为”的控制和监督。目的是对那些可能“庸、懒、无德行、无政治责任品格”的官员适时监控，使他们在从政过程中不敢懈怠。否则，他们对自己的行为要负政治责任、道德责任和行政责任，必须引咎辞职或勒令辞职。至于那些胡作非为而触犯党纪国法的官员，则应该按照相关的纪律处罚和法律法规处理，负有相应的法律责任和纪律责任。例如，报载德国某市规定，乘坐公交车时必须为60岁以上的老人让座，而市长本人一次乘车时由于专心看报，没有注意到身边站一位老妇人而没有让座，结果被一位市民拍照送到电视台曝光，引起市民不满，最后引咎辞职。市民认为这样一位没有爱心、没有道德的人当市长，公众实在不放心，不能指望他照顾好公众利益，更不能成为公众的楷模，他必须为自己身为市长的行为负起“道德责任”，必须辞职。这就是“问责制”的实质，要“权责一致”，领导必须承担更大的政治、道德和行政责任。

　　再次，负有决策和领导责任的官员被“问责”以后，无论是勒令辞职还是引咎辞职，在现代民主政治体制下，政治生命基本到此为止，复出的可能微乎其微，要重新取得公众的信任很难。否则，问责制对那些政治和道德责任心不强的官员就没有威慑力，就起不到法规应有的效力，失去了应有的严肃性。一个人敢于蔑视“公共权力”的重大责任，特别是政治责任和道德责任，拿党、国家、社会和人民的重托当儿戏，公权不作为或乱作为，证明这个人基本丧失了为公共利益献身的“公共精神”，也丧失了在任何公共岗位工作的政治和道德素质，不适合再谋“公职”。一个时期以来，社会和媒体热议被问责官员异地复出问题。有人说某某被问责官员是“学习型”官员或“有能力的人”等，不用浪费人才了，这种观点没有真正理解问责制的实质。问责制的实质不是一个人的“才”，而是掌握“公共权力”的官员的“责”。是对“公共权力”的责任与敬重，是对公共利益的负责精神。从已经发生的重大公共事件的典型案例来看，被问责的官员大多缺乏政治责任心、道德责任心和行政责任心，失去民心和社会公信力，复出会给政府形象造成不良影响。

　　最后，关于“问责”主体问题，主要有体制内监督和体制外监督两个方面。体制内监督包括党内监督、人大政协监督等，体制外监督包括社会公众和媒体舆论监督。我们知道，问责制作为一种政治层面的制度设计，主要目的不是要“问责”几个官员或“事后问责”，而是要在负有领导和决策责任的“党政领导干部中”确立责任和忠诚意识，忠诚于党、国家和人民的事业，勤勤恳恳、兢兢业业、勇于负责，通过自己的工作实践“立党为公、执政为民”的宗旨。问责制的目的是促进和鼓励领导干部“事前负责”，增强政治、道德和行政责任意识，增强正确行使“公共权力”意识。为了实现这一目的，除了体制内的教育和监督以外，社会公众和媒体舆论的监督有着不可替代的作用，只有把公共权力摊在阳光下，公共政策的决策和执行民主透明，一些持有“公权”的领导干部才不敢懈怠，才会心里装着群众，才会积极负责。国外“问责制”的一些实践经验表明，社会公众和媒体舆论对有效地推行问责制起到了决定性的促进作用，对增强“问责官员”的责任意识、法治意识、道德意识、公权意识、勤政意识和效能意识等起到了重要作用。因此，在我国实行“领导干部问责”，要注重发挥两个“问责主体”的作用，只有这样，才能有效地控制和监督“公共权力”的运行。

　　“问责制”是我国政治体制改革的重大创新，为正确行使“公共权力”提供了制度上的保证。随着《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台和我国党政领导干部问责走上规范化和法制化轨道，必将对治理“庸官”、“懒官”，改变官场不良风气起到积极的促进作用。只有对党、国家和人民负责的官员多了，我们的社会主义事业才能兴旺发达，人民才能安居乐业，社会才能长治久安，我们党的执政地位才能巩固。

　　（来源：《学习时报》2009-６-８）

从“群众路线”到“制度问责”

　　5月22日中共中央政治局召开会议，审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。会议认为，坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则，实行党政领导干部问责，有利于加强领导干部管理和监督，增强党政领导干部责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平。实行党政领导干部问责，是在新的历史条件下对党的优良传统--群众路线的继承和发展，而且为贯彻落实群众路线提供了可行性的制度安排。

　　“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线虽然被视为“党的根本的政治路线”和“根本的组织路线”，但从党的历史经验来看，到目前为止，很大程度上仍局限于领导者的一种工作作风，缺乏制度的和程序性的保障措施。群众路线是否得到执行以及执行的程度如何，并不取决于群众，而取决于领导。虽然就传统而言共产党员联系群众的方式是多样的，如调查研究、蹲点、倾听群众意见等，但就一个党员或党的领导干部而言，他是否联系群众以及多大程度上联系群众更多地取决于他个人的民主作风而非制度。

　　由于群众路线的施行水准主要取决于领导者个人的素质和水平，因此领导对形势的判断、对群众意愿的了解、对政策目标的热情、对政策不同意见者的看法等，都会以不同的方式影响所做出的决策的质量，故实行群众路线并不能保证领导者能够真正反映群众的利益和意愿，出现命令主义（或尾巴主义）仍是一种经常性的结果。另一方面，一旦做出错误的决策，群众路线本身也没有立即纠偏的机制，一定要等到出现系统性误差时，才能得到反馈，再进行纠正，而此时苦果已经酿成。在特定的政治环境下，领导人将自己的意志冠以群众的名义来强迫实施，群众路线中常采用的方法--群众运动，变成运动群众。因此，群众路线的作风需要经常提倡（因为事实上它不断地被破坏和放弃），错误需要不断地纠正。这说明停留在工作作风层次的群众路线是不够的，必须从制度上解决与群众的联系问题。自2003年“非典”危机中首开“问责”先河以来，南京、长沙、重庆、广州等一些地方政府陆续出台了行政问责的办法、规定，问责制度成为促使各级领导干部认真履行职责、真正对人民负责、注意密切干群关系的重要举措。对党政领导干部进行问责，必然会给党政官员形成一种外在的压力，促使各级领导干部自觉自愿地执行党的群众路线，积极关注群众的想法和态度，在政策的制定和执行过程中认真对待群众的意见和要求。只有这样，才能真正做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”，群众的满意度才能提高，党的政治基础才能牢固。从这个意义上说，问责制应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台，公民参与程度，以及在此基础上的政治透明化和政治制度化，是完善问责制的重要发展方向。

　　构建自下而上的公民问责制度，必须通过制度保证公民问责的基本权利和奖励公民问责的行为，进一步肯定公民问责的合法性。

　　首先，要通过立法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，为公民问责提供法律上的保护、舆论上的支持、人身上的保护。必须大力推进公共权力运行的透明化进程，特别是与公民利益密切相关的要全面实行决策和执行信息公开，把政府及官员置于公众监督之下。

　　其次，要通过制度化的手段，增加和完善公民问责的途径和方式。在政府决策中尤其是有关公民切身利益的决策中必须进行公民听证制度，这是公民问责中的事前问责；公民和公民组织可以定期对政府对政策执行情况进行质询，对政府官员的违法行为和不作为行为进行问责，这是公民问责的事中问责；公民可以通过行政诉讼和公益性诉讼的方式对政府和政府官员进行问责，要求其承担责任或给予赔偿，这是公民问责中的事后问责。

　　再次，建立公民问责的激励机制，对公民问责进行精神上和物质上的奖励。比如在行政公益诉讼中，公民经常要为此花费大量的人力、物力和财力，因此应该给予胜诉的原告一定数额的奖励，这既是对原告付出的必要补偿，通常也能鼓励更多的公民问责。

　　总之，中共中央政治局审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，标志着中国责任政府和法治政府的建设，正逐步走向规范化、制度化。各级党政领导干部要切实践行全心全意为人民服务的宗旨，增强密切联系群众的主动性，以对党和国家高度负责的精神，履行好党和人民赋予的职责。

　　（来源：《学习时报》 2009-06-22 ）

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行政问责制度化探索的过程和特点

　　行政问责模式短短几年的探索,不成文的潜规则或内部处理上升到成文条例

　　行政问责在上世纪很少被提上成文条例的日程,真正关于领导干部问责模式的探索始于本世纪初。基本历是:2001年国务院颁布《关于特大安全事故行政责任的规定》、2004年中央办公厅颁布《 党政领导干部辞职暂行规定》、2007年国务院发布《行政机关公务员处分条例》,直至这次中央作出《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。

　　这四个文件存在几个特点:在颁布时间上,前三个文件的间隔是三年,后一个是两年,是缓冲与持续相结合；在颁布单位上,党中央的相关文件是国务院出台条例三两年之后,意味着党中央文件是对政府文件的一个强化,并升华到执政党的战略高度；在标题形式上,都是习惯性地用“规定”、“条例”或“暂行规定”这种有弹性的字眼；在内容上,后一次出台的文件是对此前尝试几年后的文件的一种修补。显然,这些文件仍停留在灵活的政策层面,没有上升为制度和法律的硬性常规层面,但与上世纪相比较而言有着很大的进步,毕竟是从一种不成文的潜规则或内部处理上升到成文条例。行政问责模式的探索虽然只有短短几年时间,但恰恰折射出我们党和政府在制度化的摸索方面的一些规律。

　　稳定性、试错性和渐进性,在演进中建构的理性主义

　　如果说我国目前的基本政治制度框架是1949年建国之后所确立的,那么基本的路线、方针、政策则是30年前奠定的。从中我们可以发现行政问责制的成长特点。

　　首先是稳定性。在经济和社会体制改革发展上以“经济建设为中心”,但在以政党制度和政府体制为主体的政治体制改革上是以“稳定压倒一切”为宗旨,而经济社会的改革程度和发展规模是以党政结构的稳定性为标准,当然,党政自身也在可控范围内不断改革和调整,以适应经济和社会发展的需要。

　　其次是试错性。党的路线、方针和政策只是对党和政府的宏观而关键的决议进行指导,但对执政党在政治、经济和社会的具体问题并没有作出限制,留出一定的灵活性空间。每一届政府在确保基本制度和政策不动摇的基础上,可以对在实践中行之有效的惯例作出更合理的调整,以更能提升党的执政基础,对经济和社会能够作出更主动的回应。指导这些灵活措施的理念就是确保社会政治稳定。显然,通过改革来落实这种理念的办法,一方面是积极的、临时的。一般的路径是,社会民众就一次受到广泛关注的公共事件对政府提出的制度变迁要求,中央政府立刻作出积极的回应,并以尽可能快的方式出台一种试行办法或暂时规定。但最初出台的这种政策一般来说是原则性的,比较空洞的,目的是与既定的法律和制度大体上并行不悖的,同时地方政府可以灵活处理和弹性运用的。另一方面是渐进式的、缓冲的。渐进式的改革之所以具有很高的合法性,就在于它一次比一次好。一般来说,每一次改革并非完全否定前一次出台的规定、条例和决议,而是在原有基础上的修订、补充和完善。这是对既定政策制定和实施的一种迂回肯定,也能够及时回应地方政府和社会的突出问题。

　　最后是渐进性。邓小平理论的一个特点是强调知识与社会相结合的实践性,用实践来指导真理。这是一种积极的、理智的治国策略。治国者的理智就在于不陷入这种无休止的争论,坚守稳定战略,强调每一个制定出来的政策都能解决一定的问题,而不是激进地强调一步到位。在政策执行过程中发现新问题之后,再制定新的政策来纠正或补充原有政策存在问题。这种的渐进策略虽然不能一揽子解决所有问题,但在稳定性和持续性方面是有意义的。

　　总之,共产党的治国目标是理性化和制度化,执政特点是稳定性、试错性和渐进性。这种模式是非常积极的、稳健的、合乎中国实情的。如果西方学者经常用建构理性主义和演进理性主义来划分两种制度设计形态的话,那么中国特色的制度设计模式可以说是在演进中建构的理性主义,执政党通过自身的道德自觉和关怀社会的责任意识,在既有的制度结构中稳步推进国家的制度变迁。（郭台辉/华南师范大学政治与行政学院副教授）

　　（来源：《南方日报》2009-06-03）