望江门热电厂项目停建一举多赢
1995年，经杭州市政府批准，投资13.2亿元，装机2×5万千瓦的杭州市望江门热电厂在距离西湖景区4.5公里的钱江三桥附近开工建设。由于电厂排放的烟尘废气会污染西湖景区的环境，电厂高大的厂房群和120多米高的烟囱会破坏西湖景区风貌和沿江城市景观，随着电厂的开工，反对在钱塘江畔建设热电厂的呼声越来越强烈。
一边是可观的经济效益，一边是巨大的环境损失。杭州市政府面临两难抉择。是建、是迁还是停？几经反复，杭州市政府最终于2001年3月做出了停建决定。
一、背景
1992年，杭州市政府和浙江省电力局商定在钱塘江边共同建设望江门热电厂。项目选址在杭州木材总厂东南侧，占地面积约20公顷。项目业主是由浙江省电力开发公司、杭州市投资控股公司和浙江省电力公司联合出资组建的“望江门热电有限公司”。
国家计委于1993年批准该项目一期工程立项，1994年批准项目一期工程可行性研究报告。浙江省计经委于1995年批准了该项目的初步设计。热电厂批准建设规模为3台220吨/小时循环流化床锅炉，2×5万千瓦双轴供热发电机组。总投资13.2亿元，部分申请日本输出输入银行贷款。
建设该电厂的目的，一是要解决该区域工业企业所需蒸汽；二是满足庆春路沿线公建及城站地区公建冬季采暖和夏季溴化锂制冷用热水的需要；三是作为杭州市的保安电源之一。电厂建成后，可向邻近工业企业提供蒸汽281吨/小时，为周边区域提供冬季采暖热水热量376×106焦耳/小时，每年向电网提供电量5.5亿度。
二、过程
（一）争议何在
早在1993年8月，杭州市城建、经济、科技界的部分政协委员在获知杭州签订了在钱江三桥附近建设大型热电厂协议的消息后，便上书杭州市人民政府提出反对意见，呼吁市政府慎重决策。委员们认为，在滨江地区建热电厂，违反经国务院批准的《杭州市城市总体规划》。杭州是国家历史文化名城、重点风景旅游城市和环保重点城市，电厂建成后排放的烟尘和二氧化硫等废气，将随城市主导风向对西湖风景区造成严重危害。当时，杭州市大气颗粒悬浮物及二氧化硫浓度已大大超过国家标准，热电厂的建设无疑会使杭州的大气质量雪上加霜。对此，社会反响也比较强烈。
委员们的建议及社会反响引起浙江省政府重视，省政府要求杭州市审慎研究，避免对西湖风景区产生不良影响。杭州市政府组织相关领域专家对热电厂项目建设进行了专项论证，论证焦点集中在建还是不建，如果建，在哪里建更好。
支持建电厂的专家认为，电厂建设不仅可以为城市工业发展提供能源，而且可向公建和居住区供热，改善区域大气质量，节约能源。另外，电厂目前已经开工建设，如果停建需承担较大的经济损失。多数支持电厂建设的专家认为，钱塘江江面开阔，环境容量大，在现址建厂更合适。也有专家提出向北另选新址的折中方案。
反对热电厂建设的专家认为，电厂位于西湖的上风向，热电厂以煤为燃料，即使采取了先进的除尘、脱硫措施，仍会对景区环境造成污染。该厂建成后，大量生产用煤和出炉煤灰的运输对城市交通有较大干扰。电厂大体量的厂房群和120米高的烟囱严重影响城市景观。向北另选新址，因更接近城区，靠近吴山和西湖，仍然无法避免对城市环境、景观建设和长远发展的不利影响。专家建议，近年来电力、天然气、液化气供应发展很快，应通过调整燃料结构和供热方式来解决该区域的热能需求问题。
（二）两难抉择
杭州市政府十分重视专家、政协委员和社会舆论的批评和建议，于是便延缓了望江门热电厂的施工进度。但此时的望江门热电厂工程已进入基础施工阶段，主厂房和干煤棚659根桩的施工已经完成。热电厂所需的三大主设备（汽轮机、发电机、循环流化床锅炉）均已签订供货合同，其中两台发电机和一台汽轮机已完成制造，第二台汽轮机也已完成制造工作量的一半。工程的土建及安装已签订总承包合同。热网工程的蒸汽管道虽然尚未施工，但热水管已完成1/3的施工量，其中在庆春路建设时预埋横穿道路的12组管道及穿越铁路的主管道、城站广场的热网走廊已基本完成，在西湖大道、滨江大道、中河路南端埋设的热水管道已达4.5公里。
当时，杭州市正处于经济社会发展的起飞加速阶段，钱塘江沿岸地区是杭州当时工业企业相对集中的区域，该区域电力供应紧张，困扰着工业企业的发展。1998年5月，杭州市计委向杭州市人民政府报告了望江门热电厂一期工程进展情况，说明停建望江门热电厂的困难和不利影响：一是城市南部地区原有轻工、食品工业企业沿用多年的燃煤锅炉一时难以改造，大气质量改善缓慢；二是庆春路沿线、城站地区将近100万平方米公建的供热很难落实，尤其是城站地区无法提供可靠的热源，庆春路沿线的公建则只能依靠目前采取的临时措施继续维持，侵占的绿地和静态停车场无法恢复，同时消防压力很大；三是项目前期工作中财务款支出和银行利息数额较大，特别是非标准设备预付款、设备款无法追回，经济损失巨大。
杭州市政府召集市计委、城乡建设委、规划局、市投资控股公司等有关部门进行分析论证后认为，由于受供热半径、运煤方式、水源等条件的限制，同时考虑到该区域现状及规划布局的实际，另行选址已无合适的位置。如要实施望江门热电厂项目，必须调整建设内容，并采取一定的工程措施，减少对城市环境和景观的影响。会后，杭州市政府致函省计划和经济委员会，说明上述情况，吁请省政府支持杭州市在原址建设热电厂。
（三）战略转机
1998年年底，浙江省委对杭州市提出“建经济强市、创文化名城”的跨世纪发展的总体要求，特别强调要高瞻远瞩，制定科学的城市发展规划，突出杭州市城市建设的特色。
作为浙江省的经济、文化、科教中心和长江三角洲重要的中心城市之一，杭州市必须转变经济增长方式，调整城市产业结构和布局，为高新技术产业和服务业的发展提升打造新的空间。杭州市在新修编的城市总体规划中提出，要保护“三面云山一面城”、“城湖合璧”的城市景观，严禁在西湖风景名胜区内新建、扩建有碍景区保护的建筑物，严格控制周边建筑高度、体量、造型和色彩，保持城市的传统风貌特色。城市总体规划确定，将钱塘江两岸作为杭州市跨世纪发展的战略节点，重点发展服务业和高新技术产业。而望江门热电厂位于钱塘江滨江新区的中心位置，直接关系到新的城市总体规划的实施。
由于城市总体规划从战略的高度明确了杭州市发展的战略目标、定位和城市的空间布局要求，提高了各方面维护城市总体规划实施的自觉性，统一了对停建望江门热电厂必要性的认识，停建望江门热电厂的关键问题由该不该转向了能不能。
（四）巧妙化解
政府如何才能协调好各方的关系？如何承担停建所造成的经济损失和政治责任？如何收拾停建后的烂摊子？这一系列棘手的问题考验着杭州市政府。“钱”的问题首当其冲。停建望江门热电厂，政府必须向业主支付巨额经济赔偿。钱从哪里来？杭州市大胆提出：向规划要钱，向市场要钱。
按照新修编的《杭州市城市总体规划》，望江门热电厂所在地块位于商务中心区，规划确定为居住用地。杭州滨江新区的开发建设，将带动土地增值，大幅度增加土地的开发收益。杭州市政府一方面请示省政府紧急协商热电厂项目并暂停项目施工，一方面责成有关部门详细测算地价。测算结果表明，根据新的城市总体规划，以望江门热电厂占用土地出让收入支付热电厂停建所造成的经济损失绰绰有余。最终，杭州市政府提出了两套解决方案：停建或移址另建，并于1999年12月将移址建议方案上报省计划与经济委员会。
浙江省计经委牵头组织省电力局、省建设厅、杭州市政府、市计委、市经委、市规划局、省电力公司、电力建设总公司等有关部门和单位，协调、商讨项目迁建事宜。从场地选址、热负荷平衡和环境保护的角度进行比选论证。经过一年多的努力，因没有理想的新址，并考虑到投资方的利益，杭州市政府最终放弃了移址建设方案，决定停建望江门热电厂项目，并取得省政府批准同意。
2001年3月15日，杭州市政府召集浙江省电力公司、浙江省电力开发公司、杭州望江门热电有限公司、省电力房地产开发公司、市计委、市城乡建设委、市土管局、市规划局、市投资控股公司、市土地储备中心等部门和单位召开关于望江门热电厂停建有关问题的协调会，商讨望江门热电厂停建后的善后事宜。会议商定，望江门热电厂停建造成的经济损失全部由杭州市政府承担，现望江门热电厂地块恢复原貌后由杭州市政府收回，电厂全部人员的安置由浙江省电力公司自行解决。
至此，持续近10年之久的望江门热电厂项目以停建并放弃而告终。杭州市政府为此赔偿了近4亿元人民币。但制止了新污染源的产生，改善了环境，保护了西湖，维护了城乡规划的实施和城市发展的长远利益。
杭州市政府随后通过拍卖方式出让了望江门热电厂所在地块的土地使用权。拍卖土地所得价款不仅弥补了停建望江门热电厂项目的损失，而且还有盈余。
三、启示
（一）协调城市当前建设和长远发展的关系是城乡规划的重要任务
怎样认识城市的发展定位，是引起望江门热电厂建与停之争的关键。统一对杭州市城市性质和发展目标的认识，是妥善解决望江门热电厂建设问题的重要保证。决定停建望江门热电厂新依据的杭州市城市总体规划，综合分析杭州市发展的区域环境和杭州市自身的竞争优势，明确城市性质和城市空间布局，是妥善协调城市当前建设和长远发展之间矛盾的依据。
如果从杭州市解决当时钱塘江沿岸工业企业发展的能源需求出发，确实有必要建设望江门热电厂。但是，杭州市正面临发展转型的关键时期，望江门热电厂的建设与城市空间布局和生态环境保护的矛盾，直接影响到城市的长远发展。
（二）充分运用市场经济的手段化解矛盾，推动城乡规划实施
城乡规划确定城市空间布局和土地用途的目的之一，是保护社会的整体利益和长远利益，通过规划对土地用途的安排，把涉及社会整体利益和长远利益的土地保护起来。政府可以用行政的手段实施城乡规划，也可以用经济手段，通过调节各相关方面的利益关系，推动城乡规划的实施。通过土地置换的方式解决停建望江门电厂所需的巨额资金来源，对促成望江门热电厂的停建起到了至关重要的作用。杭州市政府最终运用市场经济配置资源的有效手段使这一事件得到了妥善解决，达到了“一举多赢”的效果。
