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公众参与古城保护

2013-09-13 11:22:02

  仿古城楼“点灯”

  旧城拆迁改造集思广益,社区行动计划服务古城,居民自我修缮旧居,参与古城保护……2006 年,扬州由于较好地保护了古城,改善了居民的居住环境,荣获了联合国人居范例奖。其中,公众参与发挥了重要作用。

  一、背景

  扬州距今已有近2500 年的建城历史,1982 年被列为国务院首批公布的24 座历史文化名城之一。在发展经济的同时,扬州市一直十分重视做好以古城保护为核心的城市建设工作。现在,扬州古城仍然相对完整地保留了以明清城为主体的老城格局和成片的历史街区。5.09 平方公里的扬州古城内,有4 个历史街区、9 处全国重点文物保护单位、16 处省级文物保护单位和143 处市级文物保护单位,还有古树名木400 多株、古井500 多口。古城以狭窄的街巷和一至二层的庭院建筑为主要特点,目前居住着约11 万居民。扬州是国内历史风貌保存比较完好的古城之一,也是体现扬州历史文化的核心区域。

  进入20 世纪90 年代中后期以后,在城镇化进程快速推进的背景下,众多的房地产开发商都把目光瞄准古城,和不少历史文化名城一样,扬州古城的保护也面临极为严峻的挑战。

  2000 年10 月,扬州市四届人大常委会第20 次会议针对城乡规划编制滞后这一突出问题,要求市政府抓紧编制老城区控制性详细规划。随后市政府决定,控制性详细规划未出台前,在老城区里除了对经过市规划委员会批准的个别危房进行改造外,停止审批任何建设项目。2001 年起,扬州市将编制古城控制性详细规划作为政府工作的重点之一,确立了“整体控制、积极保护、合理保留、全面改善”的规划原则。到2004 年11 月,整个古城保护控制性详细规划的编制工作全面完成。

  为了促进古城保护规划的实施,扬州市政府专门成立了“扬州市古城保护与利用、改造与复兴工作领导小组”,由市委、市政府主要领导担任组长和副组长。2004 年11 月,市政府制定出台《扬州市历史文化街区保护整治实施暂行办法》。2006 年7 月,市政府对古城街区保护与整治工作实行市场化运作,组建了古城保护项目的实施主体--扬州名城建设有限公司。2007 年11 月,市政府成立了扬州市历史文化名城研究院,专门从事名城保护的理论和技术研究,为古城保护提供理论和技术支撑。

  在古城保护的整个过程中,扬州市以规划编制为契机,引入公众参与机制,采取各种方式,调动公众的积极性,为古城保护出谋献策。

  二、过程

  2006 年11 月19 日,扬州“双东”历史街区的30 多位居民代表和几位旧城改造专家坐在了一起,双方用自主而严肃的“民意表决”方式,完成了公众参与制定老城改造行动计划的第一步。这30 多位居民分别来自文化里西、文化里东和小太平巷三条老街,他们居住的房屋此次被列入了扬州老城区民居整治工程的范围。3 天前,他们每人都拿到了一部一次性相机,任务是观察自己的家,发现有需要解决的问题就用相机拍摄下来。这天,这些居民带着“成果”,向主持此次民居整治的中外专家表达自己的见解和意愿……

  这只是撷取了公众参与的一个普通场景。回眸古城保护的历程,可以发现,公众参与已融入古城保护工作的全过程。

  (一)公众参与保护规划的编制

  在古城保护规划编制过程中,扬州市政府认识到民众意见的重要性,强调深入群众听取意见、集思广益。多次组织召开由古城保护专家、政府、居民代表等参加的古城保护专题座谈会,对古城保护问题进行深入的研究和探讨。此外,还通过报纸、电台、电视、网络等媒体,通过党员义工、青年志愿者等有效组织形式,广泛宣传古城保护与建设的重要意义,让广大市民了解古城、关心古城、热爱古城,不断增强古城保护的自觉,并积极参与到古城的保护和建设中去。

  2005 年起,扬州市政府和世界城市联盟组织(Cities Alliance)以及德国技术合作公司(GTZ)合作实施“生态城市规划和管理”项目。同年10月,把文化里片区作为试点,开展社区行动计划,引入公众参与机制,让老城居民成为城乡规划行动主体,成为更新项目的直接参与者和主要实施者之一。

  “社区行动计划”主要包括现场查看、分组讨论、问题汇总和更新计划拟定等内容。“现场查看”,是由居民对自己所居住的房屋和街区进行观察记录,运用拍照的方法对其居住的街区和房屋进行全方位扫描,并将自己的发现进行分类,包括:哪些是令居民引以为豪、有历史价值并需要保护的;哪些是没有历史和文化价值、需要改造和摒弃的等;“分组讨论”,是将居民代表分为几组,分别就他们在现场查看所发现的问题进行讨论,房屋破旧、基础设施缺失、居住空间狭小、违章搭建随处可见等成为居民反映最强烈的问题。经过深入讨论,居民的整治需求汇总为:扩展公共活动空间、房屋及院落改造等,并且进一步细化为疏散居住人口、拆除违章搭建、改造污水管道、维修路面、增设停车场、增加绿地、整修屋面和墙面、改善厨卫设施等39 项。

  围绕这些群众关注的热点问题,扬州市通过广播、网络等渠道广泛征集意见。为使古城保护规划成果更好地体现公众意识,扬州市规划局在其网络平台上采取有奖调查问卷的形式,调动公众关心并参与古城保护的积极性,取得了很好的效果。

  (二)公众参与保护规划的论证和决策

  为保证公众能够参与到古城保护规划的论证和决策工作中,扬州市建立健全了政务公开制度、城乡规划公示制度、城乡规划听证制度,并搭建网络交流与沟通平台。

  2005 年,扬州市制定了《扬州市城市规划公示制度实施细则》等办法。通过政府网站的平台,公开古城保护规划,发布听证会信息,对城乡规划建设项目进行公示,打造“阳光规划”。同时,在城乡规划方案报批前,组织专家评审,通过城乡规划展示馆、新闻媒体、政府网站等渠道进行公示,广泛征求意见,根据群众建议并结合专家意见进行修改完善。方案通过后还要进行批后公示。

  2007 年,扬州市政府制定了《扬州市城市规划行政许可听证实施办法》,对听证程序、实施办法作出了明确规定,以保障民众保护古城的权利的行使,使古城居民的利益得到真正保护,同时提高了城乡规划许可的公正性、公开性。

  (三)公众参与保护规划的实施和管理

  除了鼓励居民参与保护规划的编制和决策以外,扬州市更加重视引导公众参与城乡规划的实施和管理。

  按照“谁主管谁负责”、“谁投资谁受益”和有偿使用的原则,扬州市通过自我修缮的方法,让居民参与古城保护实施。在文化里的试点中,政府和其他资金主要承担公共设施的改造更新,居民主要承担院落和房屋内部的环境整治和设施改造的费用,同时根据自身的经济能力,对室内的生活配套设施进行不同程度的改造。这种自我修缮的模式取得了良好效果,改造后的文化里,每户居民家里均有独立的厨卫设施,解决了老城区居民居住和日常生活的首要难题。

  为保障各种监督渠道的畅通,扬州市设立了举报电话,对土地、规划、建设、房管等各部门进行监督,并通过奖励方式,确保古城保护工作的顺利进行。2004 年开始,扬州市政府实行火灾隐患有奖举报制度,减少了火灾,确保了古城文物安全。2005 年,扬州居民通过电话热线方式向政府举报违章建筑,帮助政府治理了桃庄、贾庄私搭乱建的现象。同年,扬州市公安、电力、通信等部门联合发布了《扬州市保护城市公用设施奖励办法》,对同破坏、盗窃、哄抢城市公用设施违法犯罪行为作斗争的有关单位或公民给予奖励。

  除此之外,扬州市政府还以“美化绿扬,爱我家园”的情感号召为城市管理的着力点,举办各种公共参与保护活动。

  三、反响

  在改善城市整体环境,特别是老城区整治以及解决城市困难群体住房等方面所取得的成绩,让扬州市获得了2006 年度联合国人居署颁发的“联合国人居范例奖”,也是当年中国唯一获此奖项的城市。

  然而改造并非一帆风顺。最初,当社区居委会主任深入居民家中进行动员时,多数居民并不热衷改造工作,一方面认为政府仅仅是出于改善城市形象、获取政绩的目的,对于要求居民自己出资颇为反感和抵触;另一方面也对外国专家提供的改造建议是否适用于中国传统民居表示极大的怀疑。但当由中外专家共同设计的、由居民参与并建议的方案得到逐步实施时,上述抵触和疑虑很快消除,项目实施也比预想的顺利很多。居民的积极性高涨,文化里的居民还选举出了代表作为长期的联络人和监督人,有效保障了公众参与城乡规划实施的可持续性。

  2006 年全国政协“京杭大运河保护与申遗”考察团称扬州古运河保护堪称典范。国内著名的名城保护专家、上海同济大学阮仪三教授多次称赞扬州古城保护工作。中国工程院院士张锦秋女士称赞“扬州古城保护令人瞩目”。2007 年大温哥华列治文市市长认为:“扬州不但将古城很好地保护下来,还将其展示出来,这实在了不起。”扬州现已成为国内不少城市学习考察的对象。

  2008 年3 月,扬州市人大常委会第二次会议再次将古城保护与建设情况列为重点审议议题。会前委托市统计局城调队对老城区16 个社区200 户居民进行民意调查。从调查情况看,市民对2003 年以来古城的保护与建设工作普遍给予肯定,满意率高达94%。

  2008 年,扬州大学管理学院8 名研究生及本科生组成的志愿者队伍走进扬州的大街小巷,了解城市规划中的市民参与情况。调查中发出调查问卷1000 份,收回有效问卷983 份。数据统计显示,扬州近年来的一些大项目(涉及文昌阁、双东街、古运河等重要地段),近九成的群众了解甚至参与其中。90.8% 的群众表示,扬州的城市建设是按城乡规划进行的。

  四、启示

  (一)准确把握老城居民的真实需求有赖于公众参与

  有效的公众参与,有利于居民从被动的、消极的、服从的、对立的角色转化为主动的、积极的、主导的和参与的角色,积极性、能动性和创造性被充分调动和发挥出来。在此过程中,由于居民最了解自己的真实需求,也能够最为充分地表达自己的利益诉求,提出的更新方案不但更为务实、成本较低,而且具有很强的可行性。

  (二)引导居民自我修缮促进古城保护

  公众参与古城保护规划的编制、论证、实施都是古城保护的一个重要方面,而公众参与古城修缮更能体现公众参与和古城保护两者之间的关系。通过公众参与古城保护规划的实施,加强公众对古城保护工作的监督,引导居民自我修缮,不仅有利于古城保护的顺利进行,还有利于古城的保护具有可持续性。

  思考题

  扬州市政府在公众参与古城保护方面做了哪些工作?

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