城市总体规划编制机制创新

　　2002 年，北京市委、市政府开始组织编制新一轮的城市总体规划（1949 年，作为首都的北京市编制了新中国成立后第一次城市总体规划，即《改建和扩建北京市规划草案要点（1950- 1957）》。此后，北京市于1958 年、1973 年、1983 年、1993年分别进行了4 次大的城市总体规划编制工作。2002 年北京市开始编制新一轮的城市总体规划（2004 - 2020）。）。规划于2005 年1 月27 日经国务院批复实施。温家宝总理在听取北京市城市总体规划工作汇报后，认为规划“采取了‘政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策’的科学的规划编制方式，整个规划工作做到了科学、民主、依法办事。突出了首都规划的战略性、前瞻性，抓住了若干重大问题，而且与以往规划相比有进步、有突破、有发展”。“北京市城市总体规划在全国城市规划工作中起了示范作用。”

　　一、背景

　　2001 年是北京发展历史上重要的一年。这一年，北京市成功获得了2008 年第29 届夏季奥运会的举办权；人均国内生产总值（GDP）突破3000 美元；国家将京津冀地区确立为新的战略发展重点。北京面临着前所未有的发展机遇。

　　同时，北京的城市发展也面临着新问题和新挑战。在城镇化快速发展的背景下，北京城市规模迅速扩大，城镇人口年均增加33.8 万人，建设用地年均增加36.1 平方公里。随着人口的快速增长和功能的不断集聚，城市交通拥堵，土地紧张，环境恶化，水资源、能源供应不足，形形色色的“城市病”接踵而至。在从根本上改变城乡二元结构、有效协调京津冀地区发展方面，也还存在诸多问题。这一切似乎印证了前人总结的所谓规律：人均国内生产总值由1000 美元提高到3000 美元的发展阶段，是经济社会发展的关键时期，工业化、城镇化和市场化快速发展，经济结构、社会结构和空间结构迅速变化，搞得好则顺利实现现代化，搞不好甚至出现动荡和倒退。

　　怎样才能按照党的十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”的要求，把握新世纪北京发展的重大机遇，实现又好又快发展，成为北京市上上下下关注和思考的问题。

　　2002 年5 月北京市第九次党代会明确提出：北京必须调整城市产业结构，转变增长方式，控制城市规模，提高发展质量，增强城市的综合实力和国家竞争力。要从城市长远和总体的角度对新项目、新工程进行统筹协调。会议认为，有必要编制新一轮的城市总体规划，对经济、社会和环境发展作出战略性、全局性和综合性安排。

　　经国务院同意，北京市政府于2004 年开始着手编制新一轮的城市总体规划。

　　二、做法

　　城市总体规划必须协调好各方面的利益，调动全社会发展的积极性。在这一轮城市总体规划编制过程中，北京市创新机制，建立了民主集中的开放式决策体系。

　　（一）政府组织，立足全局绘蓝图城市总体规划是复杂的多目标决策，矛盾交织，涉及面广。城市规划决策和实施中，多元化的主体都代表着各自的利益，不可避免地会互相影响，有些利益可能会互相冲突。城市规划成为各种利益主体博弈的平台。

　　在确定城市各功能区发展定位的过程中，为了充分发挥各区县的主观能动性，由各区县根据自身的发展实际先提意向，再由北京市城市规划委员会组织论证。区县政府在很大程度上带有“经济人”的特点，都要追求自身利益的最大化，提出的发展设想偏“高”、偏“全”、偏“大”。所谓“高”，就是希望发展定位要高、聚集的产业功能要“高端”。如通州区政府提出通州新城应成为北京市的一个新城区，以区别一般新城；门头沟区政府提出要与石景山边缘集团共同建设西部副中心。所谓“全”，就是希望各自承担的城市功能、产业门类要齐全。全部区县政府都提出要发展会展业，顺义、亦庄、房山、大兴、昌平、平谷、怀柔七个区都提出要发展现代制造业。所谓“大”，就是要求大量增加建设用地规模。通州新城提出要将运河城市段河道两堤间距由原来的1000 - 3000米调整为300 - 500 米，房山新城提出调整小清河流域的行滞洪区范围，目的都是为了增加建设用地；怀柔新城提出开发面积76 平方公里、人口约40 万人的“东怀新区”；门头沟新城提出要将若干采空区划为建设用地。

　　针对这种情况，在修编工作中，北京市政府采取了一系列措施，打破行政界限，统筹考虑各区县功能定位和建设用地的配置。经过反复沟通和磋商，从首都发展的整体需求和根本利益出发，打破了过去14 个卫星城等量齐观均衡发展的布局，确立了“两轴两带多中心”，面向区域、开放、主次分明的空间结构。其中东部发展带与区域经济发展主轴紧密相连，重点发展通州、顺义、亦庄三个新城，疏解中心城人口和功能，聚集新的产业，实现规模效益和聚集效益；西部发展带更多的是强调市域自然资源的保护。

　　（二）专家领衔，重大问题充分论证

　　城市总体规划工作具有较强的综合性，涉及的领域多、范围广。北京作为我国的首都，遇到的问题更加复杂。为保证城市发展各项重大问题的科学决策，北京市邀请众多国内高层次、多层面、宽领域的知名专家学者领衔，作为专题研究和专项规划的负责人，对重大问题进行专题研究。

　　首先，科学预测城市人口规模。随着市场经济的发展，人口的流动性加大，北京市外来人口数量不断攀升，2003 年常住人口1456 万人。按照这样的增长势头，2020 年总人口将达到2100 万人以上。北京的资源环境条件能不能承载这么多人口？环境专家根据目前国际可比城市的技术第一章29城乡规划与经济社会整体发展和生活水准，综合其他相关因素，预测北京适宜人口规模为1750 万人左右；社会学家以经济发展预测为基础，预测2020 年全市就业岗位需求量为810 万个左右，常住人口规模为1747 万- 1857 万人。鉴于人口问题的复杂性，北京市政府邀请中国社会科学院有关专家领衔研究城市社会发展问题，包括北京市社会阶层结构、城乡关系、就业与社会保障制度，以及人口老龄化、贫困人口、外来人口等方面。经过充分论证，提出北京规划期末人口的合理规模为1800 万人。

　　其次，全面开展专题研究。北京市邀请了近70 个国家级和市级研究机构，由最高层次的专家领衔，围绕总体规划编制涉及的新城规划及功能布局调整、交通及基础设施规划、生态环境保护规划、历史文化名城保护规划等20 项专题、27 个重点内容，进行比较全面、突出问题的研究。另外，北京市还邀请了近100 人次的国外专家及12 个国外机构，就新的城市总体规划编制进行学术交流，以充分吸取发达国家的成功经验，对有效解决北京城市发展中存在的突出问题发挥了重要作用。

　　（三）部门合作，统筹协调形成合力

　　总体规划编制涉及产业发展、土地利用、城市限建区、城市安全等方面的问题，需要发改委、国土、卫生等20 多个市政府相关部门参与意见。在制定综合交通、医疗卫生、生态环境保护等专项规划的过程中，需要与交通、卫生、环保等30 多个部门进行协调。

　　北京城市总体规划中有关医疗服务设施的结构体系规划和布局规划就是在多部门的合作参与下完成的。经过几十年的发展，北京形成了以公共卫生服务、疾病预防控制、妇幼保健、医疗服务和急救等内容为主的医疗卫生服务体系，建设了一批综合医院和专科医院。但是，大型医院过度集中在中心城的中心地区，社区级医院严重不足，分布不合理。北京大型医院高精尖医疗技术集中，每年有上百万人（次）从外地来北京就医的人，主要集中在大型医院。同时，由于社区医疗服务网络不完善，北京的普通市民看感冒也要去三甲以上医院挂专家号，造成大医院医疗资源的全面紧张，停车设施不足，影响城市交通。

　　城乡规划编制部门与北京市卫生局、市疾病控制中心合作，邀请行业专家剖析问题，明确城乡规划原则，确定布局体系和建设指标。在城市总体规划中改变以往将综合医院分三级医院、二级医院、一级医院三个级别的医疗服务模式，确立了以区域性综合医疗中心和社区卫生服务中心（站）为主的两级医疗服务结构，提出要加强社区卫生服务中心（站）的建设，健全网络，方便群众就近就医。

　　在城市总体规划编制过程中，北京市还积极开展与国务院相关部门和天津市、河北省的沟通。就中央行政办公用地、首都第二机场选址等重大问题，与国务院相关部门先后进行了15 次协调讨论；2004 年11 月，刘淇书记率领北京市相关部门到天津市、河北省进行学习和交流，专门就北京城市总体规划交换意见，沟通情况。与国务院和北京市相关部门，与相邻城市的合作、交流，不仅开拓了解决问题的思路和途径，而且统一了思想认识，为规划实施打下了良好基础。

　　（四）公众参与，问计于民，为民谋利城市总体规划的编制与市民有着直接的利益关系，公众参与总体规划的编制是必要和可行的。

　　为此，北京市建立了多种形式的公众参与机制。通过电话、网络、电视、调查和公示等途径征集意见，共收到近3000 条市民建议。采取随机抽样的办法，对城六区和四个卫星城34 个居委会1900 户居民进行了入户问卷调查。委托专业调查公司，了解市民对变革生活方式、提高生活质量的需求。在北京电视台播出的关于北京城市总体规划编制的节目中与观众开展互动，受到观众的热烈关注，在约50 分钟的直播时间里接到观众电话、短信留言共计703 条。在首都之窗市规划委网站上开设“我为总规修编提建议”专栏，收到长篇文字建议53 篇。总体规划修编成果（草案）进行公示期间，参观的人数达26000 人次，现场留言近500条。

　　广大市民积极为北京规划献计献策，发生了许多令人感动的故事。家住东城区的姚女士在北京市规划展览馆公示总体规划期间，多次给城乡规第一章31城乡规划与经济社会整体发展划编制部门打电话，希望直接反映她对旧城保护的意见。她亲手交给城乡规划编制部门工作人员的建议书，密密麻麻写了8 页纸。姚女士的母亲住在东城区东高房一个老四合院中，五口人居住面积仅25 平方米。她本人至今还住在筒子楼里一间12 平方米的房间里。在如此困难的情况下，仍然坚定不移地支持北京旧城整体保护。

　　三、成效

　　北京城市总体规划编制工作创造的成功经验，对于我国城乡规划法制建设发挥了重要作用。“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”被写入《城乡规划法》，成为城乡规划编制的重要原则，并直接写入新的《城市规划编制办法》。

　　新的北京城市总体规划经国务院批复后，北京城乡规划工作有序开展，城市发展与建设不断取得新成果。城市空间结构调整有序展开，城市均衡发展呈现新局面。2007 年以来，作为城市未来发展的重点区域，通州、顺义、亦庄等新城的土地供应量占全市的70%，新城与中心城的51 条规划联络通道建成26 条， 新国际展览中心、奔驰商用车、北京出版发行物流中心等一批重大产业项目落户重点新城，通州综合服务中心、顺义临空经济区和亦庄高新技术产业区加快发展。

　　北京城市总体规划实施5 年来，一批重大交通设施建成运行，其中以轨道交通为核心的公共交通优先战略，交通设施建设实现跨越式发展。目前，运行的8 条轨道线路达到200 公里，日运送乘客达到300 万人，轨道交通对提高城市运行效率和优化功能的作用明显加强。京津城际快速铁路的建成通车，实现了北京到天津30 分钟到达的目标，有力地带动京津一体化发展，促进区域协调。城市的生态环境得到了明显改善，北京全年蓝天天数由1998 年的100 天上升到2009 年的260 天；2008 年年底，全市林木绿化率达51.6％，山区绿化率达70.49％，总面积约23000 公顷的“五河十路”两侧绿化带已经建成。

　　在城市总体规划的指导下，北京奥运场馆的建设与历史延续下来的空间布局特征相融合，不仅没有破坏北京的古都风貌，反而促进了风貌保护。奥林匹克中心区位于北京传统中轴线的北端，把传统中轴线从原来的7.8 公里延伸到25 公里，在保持和继承北京传统空间布局特色的基础上，为这座世界级的文化名城留下了新的、重要的文化遗产。

　　四、启示

　　（一）“二十字”工作方针是城乡规划综合性、全局性、战略性的重要保障

　　北京城市总体规划修编工作组织方式背后的实质表现，是政府从“包揽”到“组织”工作模式的转变。在编制过程中，他们采取了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的二十字工作方针。实践证明，这种民主与集中相结合的开放式决策体系，有利于妥善处理政府与市场、上下级政府之间、政府与专家和公众之间等等的关系，从根本上保障城乡规划的科学性、权威性以及城乡规划实施的有效性，使城乡规划的龙头作用得到充分发挥，为城市总体规划的综合性、全局性和战略性发挥基础性作用。

　　（二）公众参与是改进和提高城乡规划工作的重要方向

　　随着我国政治体制改革的进一步深化，特别是政府职能从经济建设型向公共服务型的深刻转型，城乡规划向公共政策的这种转变显得尤为紧迫与必要。北京城市总体规划修编的经验告诉我们，作为一项公共政策，城乡规划必须摒弃政府官员加专业技术人员的“精英主义”模式，更多地发挥专家咨询和公众参与的民主决策作用，运用专家的专业知识和广阔的前瞻性视野，切实维护相关利益人的“话语权”，反映大多数人的需求和愿望，做到科学、民主和依法决策。